時論廣場》NCC怎不學美國(賴祥蔚)

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(本報系資料照片)

國家通訊傳播委員會(NCC)的媒體審理是否雙重標準,最近引發各界高度關注。在合法性與合理性的思考上,不妨先參考美國關於政府管制言論自由的雙軌理論與三重審查基準。

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美國聯邦最高法院是保護言論與新聞自由等權利的最高憲政守護機構,在違憲審查時將政府管制言論方式分爲兩種:一爲內容限制,二爲非內容限制(例如限制時間、地點及形式)。

美國保護言論及新聞自由的憲政慣例,則採取低度、中度以及嚴格三重基準。低度基準又被稱爲合理關連性基準,只要管制目的「合法」,手段與目的有合理關連即可。中度審查基準,要求管制不可以超越政府的權限,並且可以促進「重要或實質的」政府利益,前述利益與對言論的限制之間具有相關性,限制手段未超過必要。

嚴格審查基準要求管制必須攸關「具有迫切性」的政府利益,使用手段則屬必要且只會造成最小侵害。如果是採取嚴格基準,恐怕政府的限制手段都很難通過違憲審查。

在審查政府對言論或新聞的限制是否違反了憲法保障時,美國聯邦最高法院針對非內容限制,通常採取的是低度審查基準;如果是內容限制,通常採取中度審查基準、甚至嚴格審查基準。

低度基準要求合法性,手段則要有關連性。中度基準要提出「重要或實質的」政府利益,而且手段要有相關性。我國的媒體監理手段應該參考這個基準,尤其是相關性的佐證,應該要有社會科學研究的支持。從社會科學研究有可重複性的角度來看,不同研究者按照同樣的流程做研究,應該會得出相同的結果。就此而論,政府的管制手段當然也要有一貫性及一致性。

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參考美國的前述經驗,我國主管機關目前審理媒體時要求的自律及期中審查等手段,不涉內容。但從往例來看,似乎沒有具體成效,即使從低度基準來看,手段與目的是否有合理關連,也不無疑問。

至於主管機關對新聞報導的限制與處罰,尤其是對執照的發照與撤照,則涉及了可否發表言論與新聞,可以參照中度基準。如此一來,主管機關的手段是否具有「重要或實質的」政府利益,以及在手段與目的之間是否有相關性,就很值得思考了。

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限制或是處罰新聞報導,以及發照或是撤照所涉及的「重要或實質的」政府利益,到底是什麼?我們有具體的新聞頻道政策嗎?如果有,現行的裁罰或是執照作法又跟政策之間有相關性嗎?這都是很有意義的思考課題。

進一步來看,在數位匯流時代,新媒體不需要申請執照,對傳統媒體構成嚴重挑戰,在這種情況之下,從中度基準來看,政府現行執照政策所涉及的「重要或實質的」政府利益是什麼?管制手段跟目的有相關性嗎,這又是一大問題了。

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(作者爲國立臺灣藝術大學廣播電視學系教授)

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